财政在全面深化改革中大有可为
中央财经大学中国财政发展协同创新中心
姚东旻
中国社会科学院财经战略研究院
崔孟奇
全面深化改革是一项系统工程，财政在其中占据重要地位。财政是国家治理的基础和重要支柱。在支持全面深化改革的过程中，财政必须着重把握税制设计、财政收入结构平衡、财政金融协同、民生与经济发展权衡、央地财力格局优化、改革时序把控等六个关键问题，以推动国家治理体系和治理能力现代化，为实现社会主义现代化强国的宏伟目标奠定坚实财政基础。
适配新质生产力的税制设计问题
在发展新质生产力背景下，应着力构建适应数字经济特性的税制体系，建立激励性税收分配机制，积极运用数字经济技术赋能税收征管。当前，以数字形式提供的服务日趋丰富，数字贸易、数字产品的兴起深刻改变着企业价值的创造方式，税收要素有待进一步厘清，税制设计面临新挑战。
（一）应设计适应性税收要素服务数字经济和新质生产力。一是结合数字服务、数字贸易等新兴交易产品特征与属性，为数字经济发展提供完备的税种设计。例如，综合研究数据产权、交易机制、价值生成链以及收益分配的成效，明确数据产权的多重属性，在此基础上征收数字资源税。二是需要考虑将数字产品和数字服务等相关要素纳入流转税税基和税目的方式，完善基于消费地原则的流转税征收体系。三是结合不同数字服务的业务特性和市场运作方式，差异化地制定税率。社交媒体、搜索引擎等数字服务的盈利模式和对用户数据的依赖性各有差异，在确定数字服务税的计算方式时，应考虑业务类型的多样性。
（二）形成推动新质生产力发展的激励性税收分配机制。一是利用多种税收政策工具引领数字科技创新。科技创新往往有周期长、风险高等特点，税务部门可以设计合理的税收优惠政策撬动社会资本投向先进技术产业，为数字产业和其他新兴产业发展注入强劲动能，带动传统产业的数字化转型，提升整体经济的数字化、智能化水平。二是坚持税收公平与效率的辩证统一，健全区域间税收分配机制。结合区域间数字服务和无形资产的交易模式和特点，避免税收分配向企业所在地过度倾斜，探究增值税收入分配问题的解决方案。
（三）以数字经济赋能税收征管，探索适配数字经济发展的税收征管模式。一是利用数据要素建立涉税信息平台，扩大税收数据共享范畴，促进税收大数据颗粒度更细化、规模更庞大、类型更丰富，实现跨部门、跨单位的涉税大数据联动。二是利用在线税务平台，实现优惠政策直达快享。改进税费优惠政策的智能传递系统，强化税费政策的宣传教育和标签分类系统，实现税费优惠政策的整合、针对性分发和智能化推荐，确保企业能够有效接受税收优惠相关信息。三是利用数字经济的优势与电子税务平台的先进技术，对现有的留抵退税流程进行深度优化，减少繁琐的操作过程，实现退税流程的自动化和智能化。通过数据共享和流程再造，缩短退税时间，降低企业的等待成本，确保退税资金快速、准确地返还至企业，从而激发市场活力，增强企业的现金流和市场竞争力。
财政收入结构的平衡问题
在当前的经济与财政环境下，如何平衡财政收入结构，不仅涉及财政收入的增长，也关乎经济发展的可持续性和社会的公平正义，因此，财政支持全面深化改革还需要解决收入结构平衡这一关键问题。
（一）做好财政“四本账”的资金平衡，尤其是一般公共预算与政府性基金预算的平衡。加强财政资金的统筹性管理，加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，强化二者之间的衔接机制。政府性基金预算作为财政收入的第二大来源，其资金可以统筹用于支持国家重大领域发展和重大项目建设，同时加大对公共服务、基本民生保障的投入力度。
（二）建立稳固的税收收入与非税收入并重模式。非税收入是税收收入的重要补充，非税收入的合理安排可以为财政可持续性提供坚实保障。与税收收入相对统一规范的管理方式不同，地方政府在非税收入的征管方式、项目制定上有较大的裁量权。因此，应充分创新非税收入管理方式，推动非税收入法治化管理，加快非税收入立法工作。
（三）提高直接税比例，更好地调节收入分配。一方面，健全以所得税和财产税为主的直接税体系，有效发挥直接税筹集财政收入、调节收入分配和稳定宏观经济的作用。另一方面，要完善个人所得税的征收管理模式，直接税涉及的纳税主体远多于间接税。因此，要充分优化税务机关的机构设置、征管技术等，提升税务机关获取信息的能力，建立并完善以自行申报为主，以税务稽查为辅的征收管理模式，提升纳税人的遵从度，提高直接税的规模。
（四）充分利用政府债务拓展财政空间，以时间换取政策空间。地方政府再融资债券的发行有助于支持地方化解隐性债务，缓解到期债务集中偿还压力。在地方政府债务限额空间内安排一定规模的地方政府再融资债券，可以为地方政府提供更充足的时间和空间来调整债务结构，使其稳步化解债务风险。我国目前处于供给过剩而非需求过度的状态。因此，通货膨胀压力较低，发行政府债券来增加财政空间不仅不会引发恶性通货膨胀，还能有效地支持经济的稳步复苏，增强经济潜在增长动力，为财政可持续性提供坚实保障。
财政金融高效协同问题
（一）加强财政政策与货币政策协同对我国进一步转向高质量发展至关重要。一方面，这是复苏经济与重塑市场信心的必然举措，面对需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，财政政策需要更加积极有为，通过拓展财政空间和优化支出结构稳定经济大盘。这要求进一步加强财政与货币政策协同性，灵活响应市场变化以有效地实现国家宏观调控目标。另一方面，这是国家经济稳定和发展的客观需求，我国财政金融制度的主要特征之一是国有金融资本在金融体系中占据主导地位，国有金融企业不仅占据行业龙头，还是金融中介和基础设施的主要提供者。而履行国有金融资本出资人职责的财政部门在国有金融企业资金分配与业务运作方面发挥着关键作用。建设现代化财政金融体系能够提高国有金融企业的管理水平和运作效率，进而助力确保国家金融安全、服务实体经济。
（二）中国特色的财政金融制度体现在坚持党对金融工作的集中统一领导。在此基础上，推进财政与货币政策协同，建立现代财政金融体系的具体措施包括：第一，加强财政金融法治化建设。制定和完善与国际接轨的财政、税收和金融法规，确保政策的连续性和稳定性。第二，优化国有金融资本管理体制。强化落实财政部门作为国有金融企业出资人的决策权、人事权和监督权等，同时强调遵循市场规律和避免权力寻租行为，推动国有金融资本更加高效透明地运作，强化金融体系对于实体经济、科技创新与共同富裕的支持力度。第三，改进财政资源配置和债务管理。政府债券是财政金融协同的关键纽带，在稳健的财政政策基础上，应合理使用政府债券支持基础设施、科技和教育等关键领域的投资，并设立科学评估体系，加强对政府债券的绩效管理，确保资金的有效利用，促进经济高质量发展。
民生支出和重点领域发展的权衡问题
以财政支持全面创新体制机制改革，还需要权衡好民生支出与重点领域发展的关系。发展是我们党执政兴国的第一要务，是保障和改善民生的前提条件。在政府收支紧平衡的背景下，需进一步完善预算管理制度，合理安排民生与重点领域的资金投入。
（一）要加强财政资源统筹，合理安排财政资金，兼顾不同发展目标的要求。一是持续强化财政对民生保障的兜底作用，织牢基础民生保障的安全网。强化财政对医疗健康、社会保障和养老服务等领域的支持作用，保障兜底性、普惠性民生项目财政资金充足，促进基本公共服务均等化，使发展成果更广泛地惠及人民群众。二是调整和优化支出结构，在保障民生的基础上持续稳步推进经济增长。在科技领域，针对高技术制造业的创新研发阶段，采用政府创新补贴等多种财政补助方式，引导新质生产力向上突破，带动经济高质量发展。重点增加对科技创新、产业发展等领域的财政投入强度，确保国家重大战略部署落地见效。在教育领域，确保教育经费的足额拨付，进一步改善义务教育经费保障水平，利用财政资金支持优质人才培育，为经济发展储备人才。
（二）要深化预算绩效管理，扩大绩效评价范围，加强对公共服务支出的绩效管理。一是扩大财政科技支出、研发产业补贴等重点预算支出绩效评价范围，提高绩效评价质量。完整反映预算资金流向和预算项目全生命周期情况，建立完善的问责机制，公开财政支出信息，接受公众监督，确保财政资金的使用效益最大化。同时，要建立重点领域绩效管理的动态调整机制，根据经济形势和社会发展的变化，及时调整财政支出结构和重点支持领域，构建与科技创新项目的投资产出特性相匹配的预算绩效评估机制，以应对新质生产力发展带来的新要求、新挑战。二是健全公共服务领域的绩效评估体系。公共服务类型众多，且各项服务具有较大差异性，应针对不同的服务类别建立个性化的绩效指标体系，并在实践过程中不断丰富和优化。此外，还应建立健全多部门协同工作的监督机制，将公共服务绩效管理工作纳入审计部门的重点监督范畴。
央地财力格局的优化问题
央地财力格局的优化调整是全面深化财税体制改革的关键环节，这不仅确保了各级政府拥有必要的财政资源以高效地履行职责，还能有效调动地方政府的积极性，为促进中国式现代化和推动经济全面发展提供新的动力源泉。
（一）应全面深化中央与地方收入划分改革。要在适当提高中央财政收入占比的同时，在保障中央宏观调控能力的基础上，确保地方稳定扩大财政收入规模，为地方事权履行匹配相适应的财力。因此，应构建规范、稳定、可持续的地方税体系，着力培育地方税源，合理设置地方税权，同时完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，探索数字税、碳税及可能的财产税，将共享税分享比例适度向地方政府倾斜。稳步推动消费税改革，完善税收调节机制。强化其调节引导作用，将更多高耗能、高污染产品纳入消费税的征收范围，增加奢侈性消费的税目设置，稳步推进消费税征收环节的后移与分配下放，提升地方政府财政自主性与灵活性，激发其发展经济与促进消费的积极性，实现财政收入的稳定增长，形成中央与地方协同发展的财力格局。
（二）应深化财政转移支付体系改革，强化激励约束性制度的执行。推动形成权责清晰、财力协调与区域均衡的政府间财政关系，动态优化转移支付资金结构与制度设计。一是推动转移支付的法治化进程。全面系统地规范转移支付，将有效的管理措施纳入法律框架，制定相应的法规，确保专项转移支付和一般性转移支付的规范性。二是健全转移支付分类管理机制。根据不同转移支付的特点，分类优化管理措施，建立财政激励机制，确保资金分配的科学性和合理性。三是确保转移支付项目设置与事权相匹配。优化支出分配方法，实现财政事权改革，保持适当的转移支付规模，清理冗余项目，加强对关键领域的资金支持。四是健全转移支付监督评价体系。完善全覆盖、全链条的转移支付资金监控机制，推进转移支付信息公开，细化公开内容，完善转移支付绩效评价体系，尤其是加强关键领域的绩效评估，推进资金监管与绩效评价的紧密结合，以提高财政资金的使用效益。
改革时序与协调问题
党的二十届三中全会从健全预算制度、健全税收制度、完善中央和地方财政关系等几方面作出重要部署。财政部部长蓝佛安表示，要科学制定改革任务书、时间表、优先序。因此，在统筹推进财税体制改革过程中，除了把握上述关键问题，还应注重改革时序与协调问题，分阶段、分步骤稳妥推进各项改革，以财税改革为“先行军”，支持重大领域建设与全面深化改革。
（一）财税领域改革应有序推进。第一，健全预算制度是基础，为财税领域改革夯基垒台。现代预算制度为财税体制建设提供坚实基础，为国家重大战略任务和基本民生运转提供财力保障。因此，在收入端，要加强财政资源统筹，实现有限的财政资源在政治、经济、社会等各领域间的合理高效配置，促进各领域协同发展，提升国家治理能力。在支出端，要深化零基预算改革，优化支出结构，提升财政资金使用效率。管理上更加注重绩效导向、民生导向，坚持以人民为中心，持续增进民生福祉。第二，健全税收制度是前提，应加快发力建立现代税收制度，为促进高质量发展、社会公平和市场统一充当必要条件。只有税收体系健全，税收收入充足，央地财力格局稳定，中央和地方财政关系改革才能稳步推进。只有税制结构完善，税制设计与时俱进，健全以所得税和财产税为主的直接税体系，完善间接税体系，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节的支持机制，才能更好调动市场积极性，更好支持经济高质量发展。第三，妥善处理好中央和地方财政关系是核心任务，要集中攻克。中央和地方财政关系改革措施在《决定》中占据较大篇幅，是本轮深化财税体制改革的重点与难点。中央和地方财政关系改革的核心在于增加地方自主财力，以更好地调动两个积极性，这一改革目标需要在预算制度、税收制度的基础上予以完成，因此中央和地方财政关系改革需要以健全预算制度和税收制度作为基础和前提，围绕拓财源、强激励、管好债、优事权四大着力点纵深推进，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，实现国家治理体系和治理能力现代化。
（二）财税改革为其他领域改革协同推进提供有力支撑。第一，财税体制改革促进金融体制改革部署，推动形成现代化财政金融体系。我国特殊的财政金融体制是财政金融协同发力推动高质量发展的制度保障。一方面，高度国有化的金融体系下财政政策空间具有延展性。另一方面，财政部门正积极推动国有金融资本监管体制向“管资本”为主转变。通过引导国有资本布局的优化调整，以及加强国有资本监督管理和财政资金优化配置，其综合效能日益显现。这一制度设计与实施不仅为金融市场的稳定发展提供有力支撑，也为我国经济的高质量发展注入了强劲动力。第二，财政推动现代化产业体系建设。通过财政手段促进实体经济与数字经济深度融合，完善数字经济发展体制机制，推动数字技术赋能实体产业，加速推进数字产业化和产业数字化。同时，发展服务业体制机制，完善支持服务业发展政策体系，优化服务业核算方法，并推动服务业标准化建设，以提升服务业的整体质量和市场竞争力。第三，财税体制改革促进全面创新体制机制建设。财税体制改革是全面创新体制机制建设的关键一环，通过优化税收政策和财政支出结构，激发市场活力和社会创造力，为经济高质量发展提供动力。以财政为支撑，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能。
