人社部權(quán)威解讀企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度
6月13日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)。人社部副部長(zhǎng)游鈞介紹《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》，并答記者問(wèn)。
◆游鈞◆
養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)重要的社會(huì)保障制度，關(guān)系到每個(gè)人、每個(gè)家庭的切身利益。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此高度重視，積極地推進(jìn)各項(xiàng)改革。目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)已從制度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)城鄉(xiāng)各類(lèi)人員的全覆蓋，參保人數(shù)不斷增加，保障水平也在穩(wěn)步提高。
2017年，全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入3.3萬(wàn)億元，總支出2.9萬(wàn)億元，年末累計(jì)結(jié)余4.1萬(wàn)億元。從基金收支情況來(lái)看，總體收支平衡、收大于支，能夠確保基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。但由于人口撫養(yǎng)比差異等原因，省際之間基金不平衡的問(wèn)題越來(lái)越突出，基金結(jié)余主要集中在廣東、北京等東部地區(qū)，累計(jì)結(jié)余最多的7個(gè)省份占全部結(jié)余的三分之二，而遼寧、黑龍江等部分省份已經(jīng)出現(xiàn)基金當(dāng)期收不抵支的情況，基金運(yùn)行面臨較大壓力。省際之間基金不平衡問(wèn)題靠省級(jí)統(tǒng)籌難以解決，需要進(jìn)一步提高統(tǒng)籌層次，在全國(guó)范圍對(duì)基金進(jìn)行適度調(diào)劑。
為深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，全面落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)法，均衡地區(qū)間企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展，黨中央、國(guó)務(wù)院決定建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，作為實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的第一步。今年5月11日，中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議審議并原則通過(guò)《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度方案》，習(xí)近平總書(shū)記做了重要講話，提出了明確要求。近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》，李克強(qiáng)總理就做好實(shí)施工作作出重要批示。6月11日下午，韓正副總理、胡春華副總理出席養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度貫徹實(shí)施工作會(huì)議并講話，對(duì)實(shí)施工作進(jìn)行了部署。
下一步，我們將按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，會(huì)同有關(guān)部門(mén)扎實(shí)工作，不斷完善基金中央調(diào)劑制度，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，努力為人民群眾提供更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的養(yǎng)老保障。
◆提 問(wèn) 環(huán) 節(jié)◆
◎中央廣播電視總臺(tái)央視記者
中央調(diào)劑基金的主要來(lái)源是什么？會(huì)不會(huì)增加企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)，影響退休人員待遇？基金安全如何保證？
◎游鈞
實(shí)施基金中央調(diào)劑制度不會(huì)增加企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)，不會(huì)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例，更不會(huì)影響到退休人員待遇。
首先，中央調(diào)劑基金是由各省的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金上解的資金構(gòu)成的。作為企業(yè)和職工個(gè)人的繳費(fèi)，仍然按照現(xiàn)行政策執(zhí)行，不需要額外多繳費(fèi)。建立基金中央調(diào)劑制度，主要是在省際之間進(jìn)行資金余缺的調(diào)劑。全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期收支總量并沒(méi)有發(fā)生任何變化，不會(huì)增加社會(huì)整體負(fù)擔(dān)，不會(huì)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例。所以我們叫做“前臺(tái)不動(dòng)、后臺(tái)調(diào)整”。實(shí)際情況來(lái)看，這幾年為了降低企業(yè)成本，從2016年5月1日開(kāi)始實(shí)施了階段性降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率政策，當(dāng)時(shí)確定政策執(zhí)行兩年，到今年4月底到期。但是4月底到期前，國(guó)務(wù)院又明確政策繼續(xù)延續(xù)一年。
其次，建立基金中央調(diào)劑制度以后，不改變現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的計(jì)發(fā)辦法和調(diào)整辦法，所以它不會(huì)影響退休人員的個(gè)人待遇。有的省上解的資金額大于得到的撥付額，我們叫做貢獻(xiàn)省。這些省份普遍養(yǎng)老負(fù)擔(dān)比較輕，基金結(jié)余比較多，支撐能力比較強(qiáng)，所以調(diào)劑后不會(huì)影響這些地方當(dāng)期養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放。有的省得到的撥付額大于上解額，我們叫受益省，這些省通過(guò)調(diào)劑能夠緩解基金的支付壓力。所以通過(guò)建立基金中央調(diào)劑制度，能夠增加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力，各地的養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放就更有保障了。
至于基金的安全問(wèn)題，請(qǐng)大家放心，中央調(diào)劑基金是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的組成部分，納入中央級(jí)社會(huì)保障基金的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)施收支兩條線管理，專(zhuān)款專(zhuān)用，不得用于平衡財(cái)政預(yù)算。各地從本省的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中上解的中央調(diào)劑基金中央一分不留，按照統(tǒng)一的核算辦法全部撥付給各地，納入到各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中，用于確?；攫B(yǎng)老金發(fā)放。也就是說(shuō)，中央調(diào)劑基金是從各省的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中來(lái)，再全部撥付到各省的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中去，所以基金性質(zhì)不變、用途不變?；鸢踩堑谝晃坏?，怎么強(qiáng)化都不為過(guò)。下一步，我們將會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)中央調(diào)劑基金加強(qiáng)管理和監(jiān)督，確保基金安全。
◎中國(guó)新聞社記者
為什么建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金中央調(diào)劑制度，制度的實(shí)施能解決當(dāng)前養(yǎng)老金的哪些問(wèn)題？
◎游鈞
這個(gè)問(wèn)題要從歷史和現(xiàn)實(shí)來(lái)看，特別是從我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展歷程來(lái)看。我們國(guó)家的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從上世紀(jì)80年代開(kāi)始改革，經(jīng)歷了自下而上、再?gòu)纳隙逻@樣一個(gè)過(guò)程。最早從探索建立縣級(jí)退休費(fèi)用的社會(huì)統(tǒng)籌開(kāi)始，再到逐步建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的制度模式，這個(gè)期間各地養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法不盡相同。1997年國(guó)務(wù)院統(tǒng)一了全國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到2005年又做了進(jìn)一步完善。在此基礎(chǔ)上，2010年全國(guó)人大通過(guò)了《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，并且在2011年7月1日正式實(shí)施。從那時(shí)起我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展開(kāi)始走上了法制化軌道。
經(jīng)過(guò)近30年的改革，我國(guó)的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從最初的縣級(jí)統(tǒng)籌，逐步實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。省級(jí)統(tǒng)籌就是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可以在一個(gè)省的范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑。但是隨著人口老齡化的加快，就業(yè)形勢(shì)的多樣化，特別是流動(dòng)性加強(qiáng)，勞動(dòng)力由中西部向東部流動(dòng)。在這些因素的影響下，地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比的差距在擴(kuò)大。
去年企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)3.53億人，其中在職參保人數(shù)2.59億人，領(lǐng)取待遇的退休人員9460萬(wàn)人，總撫養(yǎng)比是2.73：1，也就是2.73個(gè)在職人員撫養(yǎng)一個(gè)退休人員。當(dāng)然不同省份之間差異較大，有的省撫養(yǎng)比是4：1，最高的廣東超過(guò)了8：1；有的省撫養(yǎng)比不到2：1，最低的黑龍江不到1.3：1，這主要是由于各地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同所造成的。特別是東北等老工業(yè)基地，歷史包袱比較重，勞動(dòng)力流出比較多，所以養(yǎng)老基金的壓力較大。而東部沿海省份，過(guò)去歷史負(fù)擔(dān)比較輕，勞動(dòng)力流入又較多，所以養(yǎng)老基金結(jié)余也較多。雖然全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余資金有4.14萬(wàn)億，但是近三分之二集中在東部地區(qū)少數(shù)幾個(gè)省份。全國(guó)累計(jì)結(jié)余可以支付17.4個(gè)月，有些省可以支付到40個(gè)、50個(gè)月，并且每年當(dāng)期都有上百億的結(jié)余，廣東去年的結(jié)余超過(guò)一千億。遼寧、黑龍江等一些省份的基金運(yùn)行面臨很大壓力，已經(jīng)出現(xiàn)了當(dāng)期的收不抵支，個(gè)別省的累計(jì)結(jié)余也用完了。
社會(huì)保險(xiǎn)遵循大數(shù)法則，也就是說(shuō)統(tǒng)籌層次越高、參保人數(shù)越多，基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力就越強(qiáng)。省際之間基金不平衡問(wèn)題，靠省級(jí)統(tǒng)籌自身難以解決，所以必須提高統(tǒng)籌層次，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)基金進(jìn)行調(diào)劑。對(duì)此黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視。社會(huì)保險(xiǎn)法有明確規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌。黨的十九大報(bào)告中也明確要求要盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。
能不能一步做到全國(guó)統(tǒng)籌，還是跟我們國(guó)家地區(qū)發(fā)展不平衡密切相關(guān)，各地的繳費(fèi)基數(shù)、費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平存在著較大差異，所以還難以一步實(shí)現(xiàn)理想化的基金統(tǒng)收統(tǒng)支的全國(guó)統(tǒng)籌模式。較穩(wěn)妥的辦法，從較低比例來(lái)起步，先建立基金中央調(diào)劑制度，作為全國(guó)統(tǒng)籌的第一步，來(lái)緩解省際之間、地區(qū)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不平衡的矛盾，增強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。在此基礎(chǔ)上，我們制定出全國(guó)統(tǒng)籌的時(shí)間表、路線圖，不斷地完善基金中央調(diào)劑制度，扎實(shí)地推進(jìn)各項(xiàng)工作，盡快地實(shí)現(xiàn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支的全國(guó)統(tǒng)籌模式。
歸納起來(lái)就是，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，主要目的是確保我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安全可持續(xù)發(fā)展，確保企業(yè)離退休人員的養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。按照黨的十九大精神和社會(huì)保險(xiǎn)法的要求，先建立基金中央調(diào)劑制度來(lái)均衡地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的負(fù)擔(dān)，逐步完善制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。
◎中國(guó)日?qǐng)?bào)記者
剛才您說(shuō)有省份是“貢獻(xiàn)省”，還有“受益省”，基金是按照什么標(biāo)準(zhǔn)上解和下?lián)艿?，各個(gè)省區(qū)怎么樣做到公平合理呢？
◎游鈞
建立基金中央調(diào)劑制度，各省最關(guān)注的就是上解、下?lián)艿木唧w辦法是不是合理，是不是體現(xiàn)激勵(lì)和約束機(jī)制在里頭。這也是我們進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)重點(diǎn)考慮的問(wèn)題，特別是上解和下?lián)苤饕恳恍﹨?shù)，到底選哪些指標(biāo)，這些指標(biāo)基數(shù)如何確定。總的思路和想法是對(duì)那些貢獻(xiàn)的省份不能“鞭打快?！?，又不能使一些地方產(chǎn)生依賴(lài)想法。
中央調(diào)劑基金是由各省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金上解的資金構(gòu)成，按照各省職工平均工資的90%和在職應(yīng)參保人數(shù)作為計(jì)算上解額的基數(shù)，現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上解比例從3%起步，以后逐步提高。在上解資金方面主要是兩個(gè)參數(shù)，一個(gè)是上解工資基數(shù)，上解工資基數(shù)目前采取各省份的平均工資作為基數(shù)來(lái)核定。為什么這樣做？以各省的平均工資作為基數(shù)，更能夠體現(xiàn)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平，這樣有利于實(shí)現(xiàn)基金調(diào)劑的“富幫窮”目標(biāo)。各省的平均工資口徑如何選擇呢？考慮到參保人員既有非私營(yíng)單位職工也有私營(yíng)單位職工，因此職工平均工資按照私營(yíng)單位和非私營(yíng)單位二者加權(quán)平均來(lái)確定，這樣更接近參保人員的實(shí)際工資水平。同時(shí)，考慮到參保人員中還有個(gè)體靈活就業(yè)人員，現(xiàn)在全國(guó)算總賬大概四分之一是個(gè)人身份參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，個(gè)人身份參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工是兩個(gè)繳費(fèi)政策，企業(yè)職工繳費(fèi)比例是單位20%、個(gè)人8%，個(gè)人參保繳費(fèi)比例是20%，個(gè)人參保繳費(fèi)基數(shù)一般比職工平均工資水平要低，大約是60%。對(duì)個(gè)體靈活就業(yè)人員的繳費(fèi)基數(shù)和其他企業(yè)職工的繳費(fèi)基數(shù)，我們又做一個(gè)加權(quán)平均，平均繳費(fèi)工資水平相當(dāng)于職工平均工資水平的90%，以此來(lái)計(jì)算各地的上解額就更符合實(shí)際了。我們對(duì)上解的基數(shù)是做了認(rèn)真考慮的。
另外一個(gè)指標(biāo)是上解人數(shù)，也就是在職應(yīng)參保人數(shù)。目前各地參保人數(shù)有水分，并不是我們工作不扎實(shí)，而是很多地方參保人員原來(lái)已經(jīng)參保了，但是因?yàn)榱鲃?dòng)就業(yè)，已經(jīng)離開(kāi)這個(gè)省到另一個(gè)省去就業(yè)，這些人數(shù)在參保人數(shù)里，但實(shí)際并沒(méi)有繳費(fèi)。所以現(xiàn)在考慮以各地的企業(yè)就業(yè)人數(shù)和企業(yè)參保人數(shù)的平均值來(lái)核定。這樣能夠兼顧實(shí)際的參保情況，也解決了部分地方參保人數(shù)里虛高的成份。隨著下一步全民參保登記工作的推進(jìn)，對(duì)在職應(yīng)參保人數(shù)我們將逐步擴(kuò)大到覆蓋常住人口的全民參保計(jì)劃的數(shù)據(jù)作為基數(shù)來(lái)核定。
在資金撥付方式上，中央調(diào)劑基金實(shí)行以收定支，也就是當(dāng)年籌集的資金全部撥付到地方。撥付時(shí)，根據(jù)籌集調(diào)劑基金的總額和全國(guó)離退休人數(shù)計(jì)算一個(gè)人均撥付額，然后再乘以各地離退休人數(shù)來(lái)?yè)芨顿Y金。這樣做既簡(jiǎn)單明了，也做到了公平統(tǒng)一。
根據(jù)這個(gè)辦法，職工平均工資水平高、參保職工和就業(yè)人數(shù)多的省份上解的資金就較多，離退休人數(shù)多的省份得到的撥付資金也多。通過(guò)制度的內(nèi)在機(jī)制就實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)較輕的省份和養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)較重的省份進(jìn)行調(diào)劑，達(dá)到了均衡地區(qū)間基金負(fù)擔(dān)的目的，也達(dá)到了東部發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)支持中西部和老工業(yè)基地省份的效果。
我們做了初步測(cè)算，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況、撫養(yǎng)比情況相似的省份，貢獻(xiàn)或者受益的金額是大體相當(dāng)?shù)?。這樣的制度設(shè)計(jì)較好地體現(xiàn)了公平原則，應(yīng)該說(shuō)也是穩(wěn)妥的，各地都是接受的。
◎經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)記者
建立基金中央調(diào)劑制度以后，中央和省級(jí)政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任如何劃分？會(huì)不會(huì)出現(xiàn)地方依賴(lài)中央的情況？
◎游鈞
建立基金中央調(diào)劑制度，如果各個(gè)地方都想著少繳多得，肯定加大運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，與建立基金中央調(diào)劑制度的初衷是背道而馳的，因此建立健全激勵(lì)和約束機(jī)制非常重要，國(guó)務(wù)院的《通知》明確了各級(jí)政府的責(zé)任和具體的激勵(lì)約束機(jī)制。
一方面，在基金中央調(diào)劑制度的內(nèi)在機(jī)制設(shè)計(jì)上體現(xiàn)了激勵(lì)約束。上解的資金根據(jù)核定的上解工資基數(shù)和上解人數(shù)計(jì)算，與各地實(shí)際征收的基金多少并不掛鉤。所以各地經(jīng)過(guò)努力擴(kuò)面征繳，多征繳的資金可以留在本省使用，體現(xiàn)了對(duì)地方擴(kuò)面、征繳工作的鼓勵(lì)，同時(shí)撥付時(shí)要對(duì)各省的離退休人數(shù)進(jìn)行核定，對(duì)各地基金支出管理不到位的地方要體現(xiàn)約束。
另外一方面，明確了中央和省級(jí)政府的責(zé)任。中央政府的主要責(zé)任是，給各地中央財(cái)政補(bǔ)助和撥付中央調(diào)劑資金。自1998年以來(lái)，中央財(cái)政對(duì)地方企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金持續(xù)給予補(bǔ)助，并且每年補(bǔ)助力度都在加大。去年補(bǔ)助額達(dá)到4400多億，今年還要增加，對(duì)各地確保養(yǎng)老保險(xiǎn)按時(shí)足額發(fā)放給予了有力支持。
建立基金中央調(diào)劑制度以后，是不是中央財(cái)政補(bǔ)助要改變或者減少？可以明確告訴大家，中央財(cái)政對(duì)各地的補(bǔ)助政策和方式不變，不但不會(huì)減少，還會(huì)繼續(xù)加大對(duì)地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助力度。
中央政府的責(zé)任和地方責(zé)任是清晰的，中央財(cái)政要給予地方補(bǔ)助，省級(jí)政府仍然要承擔(dān)擴(kuò)面征繳、確?；攫B(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放和彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口的主體責(zé)任。
《通知》明確，各地在實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑基金制度之前累計(jì)結(jié)余原則上都留存地方，用于本地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金余缺的調(diào)劑。同時(shí)，還要健全考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，將各省的擴(kuò)面征繳、確保發(fā)放、嚴(yán)格基金管理、落實(shí)基金中央調(diào)劑制度等情況列入省級(jí)政府工作責(zé)任考核內(nèi)容。通過(guò)考核，對(duì)工作業(yè)績(jī)好的省份進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的省以及相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。當(dāng)然具體辦法在《通知》印發(fā)后，我們要會(huì)同有關(guān)部門(mén)抓緊制定出臺(tái)。
